sábado, 30 de agosto de 2014

Modelo policial español y modelos en Europa

Después de la realización de un estudio sobre la opinión sobre los FFCCS, caímos en la cuenta del desconocimiento que existe en cuanto a la organización y funciones de dichos cuerpos. Por ello decidimos realizar una exposición sobre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que actúan en el territorio español a diversos niveles. A su vez se realizará una comparativa con otros cuerpos policiales de países de nuestro entorno, para conocer de una manera más clara los puntos que nos unen y nos separan de otros modelos cercanos. El texto de referencia que utilizaremos será el de Cerezo García-Verdugo, Modelo policial español y Modelos comparados de Policía. 

Las Fuerzas y Cuerpo de Seguridad en el territorio español

El art. 2 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad indica que forman parte de ellos “las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado dependientes del Gobierno de la Nación., los Cuerpos de Policía dependientes de las Comunidades Autónomas y los Cuerpos de Policía dependientes de las Corporaciones Locales.” Estos tres niveles de cuerpos policiales son la espina dorsal del modelo policial español. Se diferencian principalmente en su ámbito de actuación y funciones, tomando como referencia un nivel decreciente desde el ámbito nacional (Policía Nacional y Guardia Civil), ámbito autonómico (Cuerpos policiales Autónomos como la Ertxaintxa, Mossos d´Escuadra, Policía Foral de Navarra, Policía Autónoma Canaria y las Unidades Adscritas) y el ámbito local (Policía Local). A sí mismo las funciones serán diferentes según el ámbito, la forma de creación y el reparto de competencias entre ellos.

Ámbito estatal

Son los denominados Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado y están compuestos por la Policía Nacional y la Guardia Civil. Mucho se ha escrito y debatido sobre estos dos cuerpos policiales. El debate sobre la conveniencia de la existencia de dos cuerpos a nivel nacional viene de lejos y aun así no está cerrado. Debemos dejar claro que se trata de dos cuerpos bien diferenciados, principalmente por su carácter civil (Policía Nacional) y militar (Guardia Civil), por sus funciones y por su ámbito de actuación. 


El mando superior de ambos recae en el Ministerio del Interior y ejercido por la Secretaría de Estado de Seguridad. Las personas directamente competentes para la dirección de ambos cuerpos son los Delegados del Gobiernos y Subdelegados del Gobierno de cada provincia. Estos son los representantes del Estado central y en consecuencia serán los superiores jerárquicos de ambos cuerpos. En los últimos años se ha nombrado en multitud de ocasiones a la Delegada del Gobierno de Madrid, Cristina Cifuentes, como responsable última de las actuaciones de la Unidad de Intervención Policial (conocidos como antidisturbios), y efectivamente debido a esta dependencia jerárquica es la responsable final de ambos cuerpos policiales.
Pero para un funcionamiento eficaz de ambos cuerpos es necesaria una coordinación efectiva que sumen los esfuerzos de ambos cuerpos policiales para el cumplimiento de sus funciones. Por ello en 2004 se creó el Comité Ejecutivo para el Mando Unificado, dependiente del Ministro del Interior. Dicho comité tiene la función de crear unidades especiales conjuntas, gestión de la base de datos común, coordinación de la policía científica, la creación de un centro de estudios en materia de seguridad ciudadana y la cooperación policial internacional (EUROPOL, INTERPOL y SIRENE).
La organización territorial de ambos cuerpos está marcada por una serie de reglas para la distribución de ambos cuerpos por el territorio nacional. La Policía Nacional estará en capitales de provincia y en los términos municipales que el Gobierno determine, que suelen ser poblaciones de aproximadamente 50.000 habitantes o que tenga circunstancias especiales (tasa elevada de extranjeros, proximidad con puestos fronterizos, alto índice de delincuencia…). La Guardia Civil ejerce sus funciones en el resto del territorio que no cubre la Policía Nacional y en el mar territorial.
Sin embargo ambos cuerpos podrán ejercer las funciones de investigación de delitos en todo el territorio nacional dando cuenta siempre al otro cuerpo de tal circunstancias. En caso de que haya conflicto de competencias, se hará cargo el Cuerpo que haya realizado las primeras actuaciones hasta que lo resuelva el Delegado del Gobierno o el Ministerio del Interior.
En el art. 12 de la LOCFSE reparte las competencias en el territorio nacional:
- Policía Nacional: Documentación, entrada y salida del territorio, extranjería, juego, drogas, colaboración internacional y seguridad privada
- Guardia Civil: Armas y explosivos, fiscalidad, vías interurbanas, vías de comunicación, naturaleza y conducción interurbana de presos y detenidos.

Ámbito Autonómico


En este aspecto existen peculiaridades, ya que hay Comunidades Autónomas que disponen de policías autónomas y otras que no disponen de ellas. En este caso podemos encontrarnos con 3 previsiones para las Policías Autonómicas:


- Autonomías que estando recogido en sus Estatutos, crearon su cuerpo policial antes de la publicación de la LOFCS: En este caso nos encontramos con Euskadi (Ertzaintza), Navarra (Policía Foral) y Cataluña (Mossos d´Escuadra), cuyas policías autonómicas tienen amplias funciones que relegan el texto de la propia LOFCS a un papel secundario. En los casos de los Estatutos vasco y catalán se regula la competencia de la Policía Nacional y Guardia Civil, relegándose a una función supracomunitaria y extracomunitaria. 

- Autonomías que estando recogido en sus Estatutos no han hecho uso de dicha posibilidad. En este caso nos encontramos con el caso de Andalucía, Galicia, Valencia y Canarias. Esta última ya ha creado su propio cuerpo policial autónomo. La referencia principal es la LOFCS. En el caso de Andalucía existen Unidades Adscritas que ejercen funciones dentro de la propia comunidad.

- Autonomías cuyos Estatutos no prevén la creación de Policías Autónomas: En este caso solo podrán realizarse acuerdos de cooperación específica con el Estado para las funciones de vigilancia y protección del art. 148.1.22 CE.

Además de estar limitadas por el tipo de policía autónoma que pueden disponer en las Comunidades, también están determinadas las funciones que estas podrán ejercer dependiendo de lo anterior. Dichas funciones están recogidas en el art. 38 de la LOFCS.

Ámbito local

Cada municipio puede contar con un cuerpo propio de Policía Local. Este cuerpo está bajo el mando directo del Alcalde del Municipio, que puede delegar la función ejecutiva en el Concejal de Seguridad. Dicho cuerpo policial es considerado también Instituto armado, como lo son el resto de fuerzas policiales, pero su ámbito de actuación se circunscribe al municipio. 

Las funciones de este cuerpo son: 
- Proteger a las autoridades de las Corporaciones Locales, y vigilancia o custodia de sus edificios e instalaciones.
- Tráfico urbano
- Atestados por accidentes de tráfico dentro del municipio
- Hacer cumplir las disposiciones y bandos del municipio
- La prestación de auxilio, en los casos de accidente, catástrofe o calamidad pública, participando, en la forma prevista en las Leyes, en la ejecución de los planes de Protección Civil.
- Prevención de hechos delictivos
- Vigilar espacios públicos y colaboración con el resto de cuerpos policiales cuando sean requeridos para ello.
- Cooperar en la resolución de conflictos privados (mediación)


Modelos comparados de policía

Una vez que hemos visto el modelo policial español podemos compararlo con otros modelos policiales. Para comenzar identificaremos el modelo policial español como heredero del modelo francés, pero con elementos diferenciadores que lo harán distanciarse de este. Nuestro modelo es pluralista (más de 1 cuerpo policial) y con un grado de descentralización de territorio equilibrado. Aunque en la actualidad la clasificación de los modelos policiales ha quedado obsoleta ya que en muchos casos no existe un modelo que se encuadre totalmente con la realidad de estos.

Francia
En el caso francés nos encontramos con un modelo policial centralizado, a imagen de su modelo administrativo de Estado. Preeminentemente nos encontramos con un sistema dual a nivel estatal. Con una policía civil (Policía Nacional francesa) que cumple sus funciones en entornos urbanos con poblaciones de más de 10.000 habitantes y una policía militar (Gendarmería Nacional), que ejerce sus funciones en el medio rural no urbano. 
Existe una Policía Municipal que ha tenido que esperar hasta 1999 para la creación de una regulación expresa. Esta vino dada por la necesidad de un acercamiento a la comunidad y por la necesidad de control en la política de seguridad por parte de los municipios.

Alemania
El caso alemán es un caso particular. Después de la II Guerra Mundial se configuró un modelo en torno a los principios de desnazificación, desmilitarización, democratización y descentralización. Lo que provocó que no exista un cuerpo policial militar en la federación. Cada länd (estado) tiene competencia sobre organización de fuerzas policiales, políticas de seguridad, personal, campañas de prevención… La tendencia al federalismo alemán hace que se siga una tendencia unificadora en los modelos policiales. Hay instrumentos que limitan la capacidad de actuación como la Inspección Federal, que vela por la correcta ejecución de las leyes federales por los distintos estados.
En todo caso nos encontramos con un cuerpo policial por cada land, por lo que Alemania tiene 17 cuerpos policiales (16 federales y la policía local). Aún así, cada cuerpo de policía está integrado, entre otros, por una serie de departamentos policiales fijos: Policía Territorial de Seguridad, Asuntos Criminales, Comandos móviles de intervención, Centro de prevención y lucha contra la criminalidad y Policía fluvial.


Reino Unido
Quizás el modelo policial menos centralizado de Europa esté en el modelo británico. Este se basa en la figura del constable medieval. Una persona elegido anualmente en cada parroquia y con funciones de mantenimiento de orden público. Por lo tanto el modelo policial británico tiene un fuerte componente local. En la actualidad existen 43 Cuerpos Policiales en Inglaterra (Policía Metropolitana de Londres, Policía de la City de Londres y 41 policías territoriales). El control sobre cada una de estas fuerzas se basa en tres pilares competenciales:
- Gobierno Central: El ministerio del Interior es el responsable de mantener y mejorar la eficacia y buen funcionamiento de la Policía. 
- Autoridad Local de Policía: Entre sus deberes se encuentra asegurar el mantenimiento de una fuerza policial efectiva y eficiente, determinar los objetivos policiales locales y nombrar a los jefes de policía
- Comisario-Jefe: es el responsable de la dirección y control del cuerpo.

Además de estos cuerpos, encontramos a Scotland Yard, cuyo jefe es un comisario nombrado por la Corona. Ejerce su función en el área metropolitana de Londres. Además de las funciones tradicionales tiene otras funciones especiales como la protección de la Familia Real y los miembros del Gobierno, gestión del banco de datos de antecedentes policiales e impresiones digitales.

Italia

La situación Italia se fundamenta en la autonomía funcional, presupuestaria y orgánica de los 5 cuerpos de que se compone el modelo policial italiano:
- Policía del Estado (civil)
- Arma deil Carabineri (militar)
- Guardia di finanza (militar)
- Policía penitenciaria (civil)
- Guardia forestal (civil)


Conclusiones

Una vez analizado en profundidad nuestro modelo policial y a grandes rasgos los modelos policiales de nuestro entorno, podemos comprobar como el modelo policial español bebe de las tradiciones europeas al mantener un cuerpo militar y otro civil. Salvo con Alemania, debido a la importancia de la rama militar durante el gobierno nazi, y Reino Unido, con un fuerte componente local y civil, compartimos cuerpo militar con nuestros países vecinos. 

La existencia de policías autonómicas no debería verse como un problema de coordinación, sí no una oportunidad para la cercanía con las necesidades de cada territorio. En el caso alemán la existencia de una entidad que coordina a los 16 cuerpos policiales funciona de una manera excelente y en Reino Unido no supone un problema la existencia de 43 cuerpos policiales, aunque se esté tendiendo a la unificación policial. El modelo alemán tiene una serie de mecanismos que lo hacen un modelo coherente y uniforme basado en una organización del Estado descentralizada que pretende dar respuesta a distintas realidades regionales y locales existentes, sin que implique descoordinación, duplicidades y despilfarro de recursos.

Aun así, el modelo alemán adolece de varios problemas, como el incremento de la tasa policial (policía por habitante), la necesidad de programas de acercamiento de la policía a la comunidad como el modelo británico y problemas en los mecanismos de control de las actuaciones policiales, en especial en relación a los inmigrantes. 

Debemos reconsiderar el modelo policial español para buscar soluciones a los problemas competenciales y de coordinación existentes en la actualidad. El órgano de coordinación estatal-autonómico debería servir para dotar a las policías más próximas al ciudadano (municipales) para resolver los problemas de la comunidad. Con una policía más cercana al ciudadano, pero no para controlarlo, si no para ayudarlo. 
Sin embargo, en el actual cambio de paradigma hacia una cultura del control policial, se hace difícil plantear un acercamiento policial a la ciudadanía sin abrir suspicacias sobre la finalidad real de ese acercamiento.  Necesitamos un modelo policial efectivo, eficiente y cercano sin que sea utilizado como policía al servicio del Gobierno.